全國人民代表大會常務委員會：

　根據全國人大常委會2013年監督工作計劃，為檢查和推動《中華人民共和國可再生能源法》的貫徹實施，今年5月至6月全國人大常委會執法檢查組對可再生能源法的實施情況進行了檢查。全國人大常委會領導對這次執法檢查非常重視，張德江委員長專門作出重要批示：“要通過執法檢查，督促可再生能源法的實施，鼓勵體制機制和科技創新，完善政策措施，促進可再生能源產業健康發展，為保護和改善環境、推動經濟社會可持續發展作出貢獻！”。6月5日，執法檢查組召開了第一次會議，聽取了國家能源局、財政部、水利部、農業部關于貫徹實施可再生能源法情況匯報，科技部、住房城鄉建設部、國家海洋局、國家電網公司、中國華能集團公司、中國國電集團公司提供了書面匯報材料。6月下旬，檢查組分3個小組分別由陳昌智、沈躍躍、張平副委員長帶隊赴甘肅省、江蘇省和內蒙古自治區進行了執法檢查。同時，全國人大常委會委托北京、河北等11個省（區、市）人大常委會分別對本行政區域內可再生能源法的實施情況進行檢查。

　下面，我代表可再生能源法執法檢查組，將執法檢查的主要情況報告如下。

　一、可再生能源法實施的基本情況

　2005年2月，十屆全國人大常委會審議通過了可再生能源法，2009年12月進行了修正。法律頒布實施以來，國務院及其有關部門高度重視法律的貫徹實施。在可再生能源法和有關配套政策的推動下，我國可再生能源進入全面、快速、規模化的發展階段，對改善能源結構、保護生態環境、促進經濟發展發揮了重要作用。

　（一）制定配套法規政策，推動法律制度貫徹落實

　 法律頒布后，國務院有關部門及時制定相關規章。國家發展改革委、財政部、國家能源局制定了《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源上網電價及費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》等20多件配套規章政策，原國家電力監管委員會制定了《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》，住房城鄉建設部制定了可再生能源建筑標準體系。法律修改后，有關部門進一步完善了價格和稅收等配套政策。可再生能源發展專項資金規模逐年增加，2012年達到167億元。

　近年來，各地從實際出發，制定地方性法規，依法保障可再生能源發展。甘肅、江蘇、內蒙古、河北、浙江等地出臺了具體規定。北京、吉林、湖北、四川、新疆等地還組織開展形式多樣的宣傳教育活動，營造良好的社會氛圍。

　（二）明確發展規劃和目標，積極促進可再生能源產業發展

　 在《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》中將“2015年非化石能源占一次能源消費比重的11.4%”確定為約束性指標。《可再生能源中長期發展規劃》和《可再生能源發展“十二五”規劃》進一步明確了可再生能源發展目標、任務、重點領域和保障措施。在水電、風電、太陽能發電和生物質能等專項發展規劃中，也確定了各類可再生能源發展的總量目標和布局。各地結合實際，確定了可再生能源發展規劃目標，推動可再生能源產業加快發展。在國家電網調度范圍內，2006年到2012年風電并網容量年均增長76%。2012年，甘肅省可再生能源裝機約占全省電力總裝機的二分之一，發電量約占全省總發電量的三分之一。

　（三）注重科技創新，不斷提升可再生能源產業發展水平

　近年來，我國對可再生能源開發利用的科技研發支持力度不斷加大。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》將可再生能源技術的研發和示范推廣作為重點領域，科技部制定了多個專項規劃，加快對可再生能源、智能電網、儲能技術的研發與示范推廣。一批涉及可再生能源發展的裝備制造、新材料等相關企業也都加大了科技研發投入。

　在科技的支撐和引領下，我國可再生能源產業市場競爭力明顯提升。目前，已基本形成涵蓋可再生能源裝備制造、技術研發、檢測認證、配套服務的完整產業鏈。國產風電機組占國內市場份額達90%以上，攻克了低風速、海上風電開發關鍵技術。光伏電池產量約占全球總產量三分之二，轉換效率達到世界先進水平，光伏電池產品在技術和成本上具有較強國際競爭優勢。

　 （四）可再生能源的開發利用為經濟社會可持續發展作出了積極貢獻

　 我國可再生能源開發利用取得快速發展。截至2012年底，我國水電裝機容量2.49億千瓦，風電并網裝機6300萬千瓦，太陽能光伏發電裝機650萬千瓦，太陽能熱水器總集熱面積2.58億平方米，淺層地熱能應用面積3億平方米，各類生物質年利用量3000萬噸標準煤。全國商品化可再生能源年利用量約占一次能源消費總量的9%。可再生能源發電裝機規模占總發電裝機比例達28%，比2005年提高了5個百分點；可再生能源發電量約占全國總發電量的20%，比2005年提高4個百分點。

　 可再生能源產業已成為新的經濟增長點。近年來，可再生能源新增發電設備投資占我國當年新增電力設備投資總額一半以上。2012年，全國可再生能源發電設備投資總額達4000億元，江蘇新能源裝備制造產業規模突破3000億元，山東可再生能源和新能源企業吸納就業人數20余萬，創造利稅190多億元。

　可再生能源的開發利用對提高群眾生活質量和改善生態環境發揮了積極作用。全國小水電年發電量2173億千瓦時，解決了3億多人口的用電問題。2012年全國沼氣年產量150多億立方米，折合2500多萬噸標準煤，相當于年減少二氧化碳排放6000多萬噸，改善了農村生活質量和農村環境狀況。可再生能源建筑應用面積快速增長，有效降低了建筑能耗。江蘇、廣東、黑龍江等地利用秸稈、垃圾發電，有效減少對環境的污染。甘肅、云南等地在荒灘區域集中建設光伏發電試驗示范生態區，探索了一條在“三荒”地區進行產業開發、生態建設、資源利用的新路子。

　二、法律實施中存在的主要問題

　（一）規劃方面的問題

　一是地方和國家規劃銜接不夠。各地可再生能源開發利用中長期目標未嚴格依照全國總量目標確定，地方規劃發展目標遠超國家總體目標，發展布局和速度也與國家規劃不一致。

　 二是電網規劃與可再生能源規劃脫節。我國可再生能源資源分布與化石能源分布重合度較高，與用電負荷區域分布不平衡。內蒙古、甘肅等地可再生能源資源豐富，就地消納困難，需要遠距離、大容量輸送通道與之相配套。盡管國家可再生能源“十二五”發展規劃早已頒布，但國家電網規劃至今沒有出臺，電網建設普遍滯后于可再生能源發展，大量可再生能源電力輸出受阻。

　（二）全額保障性收購制度落實方面的問題

　 可再生能源發電全額保障性收購制度是可再生能源法的一項重要制度，但尚未得到有效落實。目前，風電、光伏發電、水電都出現送出和消納的問題，棄風問題最為嚴重，2012年達到208億千瓦時，占實際發電量的17%左右。在風力資源豐富的“三北”地區限電尤其嚴重，年風電平均利用小時數大幅下降，吉林省從2010年的1941小時下降到2012年的1420小時，一些地方風電限電比例超過40%，給企業經營造成困難。

　 一是部門責任落實不到位。法律明確規定“制定電網企業優先調度和全額保障收購可再生能源發電的具體辦法”，但至今尚未出臺。電網企業未按規定收購電量，電力監管機構監督乏力。地區之間、企業之間的利益關系也制約了全額保障性收購制度的落實。

　 二是電網運行管理不到位。有地方反映，由于大部分地區還沒有實施節能發電調度，仍采用年度發電量計劃管理，導致可再生能源發電機組讓位于火電機組。有部門反映，部分電網公司不按法律要求對小水電等可再生能源發電并網提供相關服務，甚至克扣上網電量，由發電企業承擔并網費用的情況長期存在。儲能技術有待突破也是影響不能全額收購的重要因素。

　三是部分地區可再生能源開發建設秩序不規范。在當地消納能力不足，接入電網困難的情況下，有的地方為追求GDP盲目建設，加劇了并網困難。有的發電企業為搶占資源，快速擴大裝機規模，助長了無序發展勢頭。由此出現了可再生能源裝機規模大但發電量小，發展速度快但效益低的問題，資源浪費嚴重。

　 （三）可再生能源電價補貼等政策方面的問題

　一是部分領域上網電價政策有待完善。目前，光伏發電采用全國統一標桿上網電價。有地方反映，各地光照條件不同，投資回報差別較大，“一刀切”的價格政策不利于光伏發電大規模應用。同時，有的企業反映，光伏電站上網電價年限不明確，分布式光伏發電自發自用部分電價補貼政策沒有確定，海上風電上網電價也未出臺，企業難以核算投資回報。小水電上網電價長期偏低，影響了其健康發展。

　二是電價附加和補貼機制有待健全。按照現有的電價附加標準和征收率，所籌集的資金已不能滿足補助需要。同時，有企業反映，補貼審批環節多，程序復雜，到位周期長，長期拖欠嚴重影響投資效益。有地方反映，現有補貼側重于發電環節，對輸電、輔助服務補貼不到位，影響了電網企業建設的積極性。有部門反映，可再生能源基金的使用缺乏統籌協調，資金安排與規劃缺乏有效銜接。

　三是稅收優惠政策執行力度有待加強。盡管國家明確對中央財政補貼不征收增值稅，但有的地方仍將電價附加資金列為電網企業收入，征收增值稅。國家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實際征收稅率高達16.8%。增值稅改革后，允許抵扣固定資產進項稅額，導致地方政府長期內無法從風電、光伏發電項目中獲得稅收收入，資源優勢難以轉變為地方發展優勢，影響了地方發展可再生能源產業積極性。

　 （四）可再生能源發展體制機制方面的問題

　 一是缺乏統一協調機制。有些地方反映，可再生能源發展涉及部門多，相關部門職能交叉，沒有統一協調、統一推進、統一監管的工作協調機制。

　 二是相關政策配合不夠。地方普遍反映，目前在分布式能源發電和微電網建設方面還存在制度約束，制約了分布式能源大規模開發應用。盡管電網公司出臺了支持分布式發電的意見，但國家在微電網等方面仍然缺乏相關政策和實施細則，分布式能源發展潛力難以發揮。可再生能源法對水力發電的適用政策仍未明確，小水電發展優惠政策缺乏穩定性。

　 （五）可再生能源產業發展方面的問題

　 一是裝備制造產業大而不強。雖然我國可再生能源裝備制造產業規模較大，但由于缺乏明確的行業準入標準和技術規范要求，一些行業產能盲目擴張造成產能過剩，低價同質化競爭激烈，影響產業健康發展。有些行業核心競爭力不強，在關鍵技術上與發達國家還有較大差距，導致國內產能過剩的同時仍大量進口國外設備。

　 二是技術瓶頸有待解決。國家對可再生能源開發利用的基礎研究投入還不夠，對企業技術研發支持力度較弱，可再生能源開發利用成本還比較高，影響了可再生能源大規模推廣應用。

　 三、深入貫徹實施可再生能源法的有關建議

　當前，我國正處在全面建成小康社會的關鍵時期，保障能源安全和生態環境安全，必須深入貫徹實施可再生能源法，充分發揮法律的保障和引領作用，大力發展可再生能源，實現綠色發展、循環發展和低碳發展。

　（一）進一步明確可再生能源優先發展戰略

　我國可再生能源資源豐富，具有良好的發展基礎。當前，加快開發利用可再生能源已成為國際社會的共識。我國在能源結構不合理，對外依存度高的同時，還面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢。發展可再生能源對優化能源結構、保護和改善環境、應對氣候變化具有重要意義，是實現經濟社會可持續發展的重要戰略選擇。國家明確提出到2015年和2020年非化石能源分別占一次能源消費比重11.4%和15%的目標，從長遠考慮，我們必須凝聚社會共識，堅持發展可再生能源的方向不動搖，進一步確立可再生能源優先發展戰略，明確可再生能源在我國能源中長期發展中的總量目標，并落實到能源發展的規劃、政策和管理等各個方面。進一步深化能源體制改革，更加注重能源節約利用和能源消費總量控制，不斷提高可再生能源占一次能源消費的比重。加快建立國家能源統籌協調機制，整體推動可再生能源發展。

　（二）切實增強規劃的科學性和權威性

　 一是強化規劃科學指導和統籌作用。嚴格按照法律要求，明確規劃權限，加強規劃管理和滾動修編。國家發展改革委、國家能源局要加強對可再生能源及相關規劃的統籌，盡快出臺全國電網發展規劃，加強配套電網和跨省區輸出通道建設，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發、輸送、利用多個環節的健康、協調發展。在規劃編制中更加注重資源勘查和產業普查工作，科學評估可再生能源開發利用對生態環境的影響，避免造成新的破壞。

　二是強化規劃權威性和宏觀調控作用。建立和完善可再生能源開發利用中長期總量目標制度和考核制度，切實增強國家規劃實施的權威性和約束力。加快研究制定可再生能源電力配額制。統籌國家和地方可再生能源規劃，確保各級規劃的協調一致，發展目標、發展任務和保障措施相互配套。

　（三）進一步完善政策措施，促進可再生能源產業積極健康發展

　 一是健全價格政策。根據科技進步和成本變化，考慮可再生能源生態環境效益，及時制定和調整各類可再生能源上網標桿電價。加快制定光伏電站分區域上網標桿電價和分布式光伏發電補貼政策，研究制定海上風電價格政策。

　二是進一步完善補貼政策。統籌經濟社會發展需求，建立電價附加征收標準調整機制，及時調整可再生能源電價附加征收標準，加大征收力度，努力做到應收盡收。積極拓展資金來源，擴大可再生能源基金規模，保證補貼及時足額到位。加強對財政專項資金的統籌使用，提高資金使用效益。進一步重視對農村可再生能源開發利用的資金支持。系統研究可再生能源相關稅收政策，綜合考慮地方、電網和發電企業利益。

　（四）堅持創新驅動，全面提高可再生能源產業發展水平

　 一是創新體制機制。深入推進電力體制改革，推行節能發電調度，建立適應大規模可再生能源電力并網運行的新型電力運行機制及促進區域微電網應用的協調機制，保障對可再生能源優先調度，切實落實全額保障性收購制度。建立分布式可再生能源電力并網技術支撐體系和管理機制，實現分布式發電直供及無歧視、無障礙接入電網，鼓勵可再生能源的分散開發和就地消納。加強對可再生能源電力項目接入電網和并網運行的監督和管理。

　 二是完善市場機制。充分考慮資源消耗、環境損害、生態效益因素，建立健全反映資源稀缺及環境外部成本的能源產品價格和稅收機制，充分體現可再生能源的環境效益和社會效益。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，加快國內碳交易市場的培育和建設，進一步完善可再生能源產業發展的市場環境。

　 三是重視科技創新。加快可再生能源開發利用密切相關的智能電網、儲能技術等關鍵技術研發和應用。加大對企業自主研發和人才培養的支持力度，促進企業成為技術創新主體。加強可再生能源產業標準體系和檢測認證機構能力建設，全面提升可再生能源產業技術水平，推動產業升級。

　 （五）進一步完善法律法規，強化法律的保障作用

　 國務院有關部門應盡快制定全額保障性收購制度的具體辦法，制定水電適用辦法。研究和制定可再生能源發電并網強制性國家標準，健全行業準入標準，加強對產品的檢測認證。要針對可再生能源發展實際，逐步形成支持可再生能源發展的法律制度。同時，結合可再生能源法實施中發現的新情況、新問題，細化法律有關規定，增強可操作性。進一步加強對可再生能源法落實情況的監督檢查，嚴格按照法律要求，加強對規劃、全額保障性收購、價格、補貼、稅收等制度執行情況的監督，保障各項法律制度落實到位，依法促進可再生能源產業積極健康發展。

　以上報告，請審議。

　 來源： 中國人大網 2013年8月27日